160/3 - Il disegno di legge sulla dichiarazione di guerra e sui trattati internazionali

L'11 maggio 1920, il Presidente del Consiglio, Nitti, presentava alla Camera dei Deputati un disegno di legge recante disposizioni sulla dichiarazione di guerra e sui trattati internazionali, così formulato:

«Art. 1. Il Governo del Re non può dichiarare la guerra senza la preventiva approvazione delle due Camere. Questa disposizione non riguarda i provvedimenti urgenti che siano necessari per la difesa del territorio. Art. 2. Di ogni trattato od accordo internazionale il Governo del Re deve dare comunicazione alle due Camere tosto che l'interesse e la sicurezza dello Stato lo permettano, unendovi i documenti che occorrono per darne ragione. I trattati di alleanza, di arbitrato, di pace, di commercio, quelli che importano un onere alle finanze, quelli relativi allo stato delle persone e al diritto di proprietà degli italiani all'estero o degli stranieri in Italia, avranno effetto solo dopo l'approvazione delle due Camere. Qualsiasi variazione di territorio dello Stato dovrà essere approvata mediante una legge». (AP, CD, Documenti, n. 519, p. 4)

Nitti così ne illustrava il contenuto, anche in relazione all'art. 5 dello Statuto del Regno [1] :

«Onorevoli colleghi! Sciogliendo un impegno e una promessa, sottopongo alla vostra approvazione l'unito disegno di legge col quale sono determinati e circoscritti i poteri del Governo nei rapporti internazionali, in relazione all'articolo 5 dello Statuto. Per quanto sia massima di diritto pubblico non più discutibile che le disposizioni dello Statuto costituzionale possono essere modificate con atti del potere legislativo, non è inutile osservare che l'articolo 5 sopra citato, il quale fu tratto quasi testualmente dalle carte costituzionali della Francia e del Belgio, non sancisce una prerogativa della Corona nel senso tradizionale del diritto inglese, ma regola una funzione del potere esecutivo, coordinandola fondamentalmente al controllo parlamentare in armonia al sistema generale della nostra costituzione. Tutto lo svolgimento storico della sua applicazione dimostra in modo inconfutabile che il Parlamento non è rimasto estraneo alle decisioni concernenti la guerra; d'altronde sarebbe stato impossibile il contrario, data la necessità di attingere alle sue deliberazioni i mezzi finanziari occorrenti. Appena è d'uopo rammentare le leggi che precedettero la dichiarazione di guerra del 24 maggio 1915, - per citare soltanto l'ultima - dalle quali l'autorizzazione delle due Camere emergeva piena e intera. Se in passato i Gabinetti assunsero la responsabilità di mantenere il segreto intorno al tenore preciso, non alla esistenza, di trattati politici importantissimi, non è lecito negare che ciò avvenne col tacito consenso, se non anche con la esplicita acquiescenza, delle Camere legislative, alle quali la costituzione offriva il modo e dava il potere di pretenderne la comunicazione anziché la semplice e vaga notizia. Non è dunque impresa di riforma della costituzione, ma di semplice regolamento delle funzioni attribuite nell'articolo 5 dello Statuto al Re, vale a dire al potere esecutivo responsabile, quella che oggi si offre allo studio del Parlamento. L'articolo 1 del presente disegno di legge relativo alla dichiarazione di guerra, si uniforma al diritto scritto delle principali costituzioni democratiche in vigore, traducendo in formula precettiva l'uso costituzionale già invalso in Italia come or ora accennai. Questa formula del testo è presso che identica all'articolo 9 della legge costituzionale della repubblica francese, 16 luglio 1875, e al comma 16 dell'articolo 26 della costituzione politica della repubblica portoghese, 21 marzo 1911. E' superfluo far menzione di altre leggi costituzionali, dovendosi presumere che nelle attuali condizioni della vita politica non sia possibile presso nessuna Nazione civile, avente istituti parlamentari, che si determini lo stato di guerra senza il consenso di tali istituti. L'articolo 2 è forse più interessante, dal punto di vista costituzionale, perché concreta e determina i confini della potestà del Governo in tutta l'amplissima sfera delle negoziazioni internazionali. E' ovvio osservare che la pura e semplice trattativa, sia per quanto ne concerne l'inizio, il quale può essere opera di altro Stato, sia per quanto concerne lo scambio di idee, di proposte, ecc., non può essere materia di pubblico dibattito parlamentare. Una verità elementare su tale argomento è stata molte volte ripetuta, e può esserlo anche oggi, che cioè la pubblicità delle negoziazioni impedirebbe addirittura allo Stato che la prescrivesse di avere rapporti politici ed economici con altri Stati. Quello che importa, per dare alla funzione parlamentare il suo pieno svolgimento e la completa guarentigia cui ha diritto in regime di democrazia, è che il Governo non possa contrarre obblighi internazionali con effetto definitivo senza il controllo e l'approvazione delle Camere. Parecchie convenzioni internazionali, di non lieve utilità generale, mancano spesso di importanza politica, così ad esempio le convenzioni internazionali per i servizi di trasporti, per i servizi postali, telegrafici, ecc. Ma non si può escludere a priori, per nessun trattato od accordo fra gli Stati, la eventualità di una particolare importanza politica. Credo perciò che in via di norma generale debba essere stabilito, come propongo nella prima parte dell'articolo 2, che tutti i trattati ed accordi internazionali debbano essere comunicati alle Camere con i documenti che occorrono per darne ragione. Il Parlamento sarà così posto in grado di rilevare di tutti la maggiore o minore importanza politica e di promuovere quelle discussioni che siano del caso per dare effettiva sanzione alla responsabilità del Governo in qualsiasi circostanza. Secondo il testo dell'articolo 5 dello Statuto l'obbligo del Governo sarebbe soddisfatto con dare notizia dei trattati alle Camere, unendovi le comunicazioni opportune. Questa espressione generica doveva essere specificata meglio, convertendo la notizia in vera e propria comunicazione, integrata dalla presentazione dei documenti. La comunicazione non è certamente bastevole per i trattati e accordi aventi un oggetto di sua natura politico, finanziario, o economico essenzialmente. Lo Statuto non esclude, e la pratica parlamentare ha ammesso che parecchie categorie di trattati diano argomento alle deliberazioni sanzionatrici del potere legislativo. Mi è sembrato che codesta pratica debba essere tradotta in norma espressa, e applicata a tutti i trattati d'indole politica od economica. In conseguenza, nel primo capoverso dell'articolo 2 propongo che nessun trattato di alleanza, di arbitrato, di pace, di commercio, nessun trattato che includa comunque l'obbligo di impiegare forze armate dello Stato o ne impegni le finanze, possa avere effetto definitivo, cioè diventare obbligatorio per l'Italia di fronte agli altri Stati contraenti, se non dopo l'approvazione delle due Camere. Eguale regola è dettata per quei trattati che riguardano lo stato delle persone e il diritto di proprietà, così per gli italiani all'estero, come per gli stranieri in Italia; per quest'ultimo punto la proposta si uniforma alla pratica già adottata, specialmente per l'approvazione delle convenzioni dell'Aja del 1902 e del 1905 (leggi 7 settembre 1905, n. 523, e 27 giugno 1909, n. 641). Fra i trattati contemplati nel primo capoverso dell'articolo 2, solamente quelli che importassero onere alle finanze erano espressamente assoggettati, per conseguire effetto, all'approvazione delle Camere, secondo la disposizione dell'articolo 5 dello Statuto. L'ampliazione proposta, che dà maggiore e congruo sviluppo alla osservanza estensiva già invalsa, è conforme, e in parte più larga, dell'analoga disposizione contenuta nell'articolo 8 (prima parte) della citata legge costituzionale francese. Essa attinge il criterio di siffatta larghezza dalla costituzione federale degli Stati Uniti dell'America del Nord (articolo 2, sez. 2 a, 2) che limita però al Senato l'attribuzione di approvare i trattati stipulati dal Presidente; invece la citata costituzione portoghese (articolo 26, comma 15°) la riconosce a entrambe le Camere, il che deve anche in Italia essere stabilito. In massima non potrei avere obbiezioni sostanziali contro la proposta di applicare la disposizione del primo capoverso dell'articolo 2 a qualunque trattato o accordo internazionale e quindi a fondere in unica disposizione la prima parte e il primo capoverso dell'articolo. Solamente una considerazione pratica, di semplificazione utile per la folla di minori interessi secondari, mi induce a mantenere la distinzione segnata nei due testi. Finalmente, il secondo ed ultimo capoverso dell'articolo 2 stabilisce, in perfetta analogia di espressione con la seconda parte dell'articolo 8 della legge costituzionale francese, che nessuna variazione del territorio dello Stato può essere stabilita se non mediante una legge. L'articolo 5 dello Statuto, in sostanza, accoglie il medesimo concetto, in quanto sottopone i relativi trattati all'approvazione delle due Camere. Ma la dichiarazione della necessità di una legge, per il più energico contenuto che vi si ravvisa, sembra più adatta e proporzionata alla importanza eccezionale della materia su cui si tratta di deliberare. In altre parole, mentre in genere, per le convenzioni internazionali contemplate nel primo capoverso, il Governo ha la funzione di rappresentare lo Stato, non solo nelle trattative, ma anche nella stipulazione, però con un potere limitato, che viene meno se manca l'approvazione delle due Camere, nei riguardi delle variazioni territoriali il Governo ha semplice ufficio di rappresentanza per le trattative, essendo riservata la piena funzione deliberante al potere legislativo. La differenza è più nella forma che nella sostanza; ma in così grave e delicata materia anche la forma ha un valore indiscutibile». (ibidem, pp. 1-3)

Caduto il Governo Nitti, il Capo del nuovo Governo, Giolitti, presentava nella seduta della Camera dei Deputati del 24 giugno 1920 un disegno di legge in pari materia, il cui articolo unico era così formulato:

«I trattati e gli accordi internazionali, qualunque sia il loro oggetto e la loro forma, non sono validi se non dopo l'approvazione del Parlamento. Il Governo del Re non può dichiarare la guerra senza la preventiva approvazione delle due Camere». (AP, CD, Documenti, sessione 1919-20, n. 543, p. 2)

Nella stessa seduta, Giolitti così ne sollecitava l'approvazione:

«Onorevoli colleghi! La politica estera di un paese retto a sistema parlamentare non può ormai essere sottratta alle forme di pubblicità che sono di quel sistema elemento essenziale, né ai controlli attraverso i quali si esprimono il giudizio e la volontà popolare. I rapporti internazionali danno luogo a troppo vaste interferenze, ed hanno troppe possibilità di ripercussioni gravi e lontane, perché del loro orientamento non debba essere chiamato a decidere, in pienezza di libertà, e con perfetta cognizione di causa, per mezzo della sua legittima rappresentanza, il popolo, che dovrebbe, poi, accettarne o subirne le conseguenze. Le relazioni fra i vari Stati, vanno facendosi ogni giorno più frequenti e più intense; non vi è ramo di attività umana nel quale non abbiano influenza - direttamente o di riverbero - accordi e convenzioni internazionali; e dall'indirizzo e dalla condotta della politica estera dipendono gli aspetti più vari della vita nazionale: possono essere limitate o vietate, incoraggiate o indirizzate correnti di traffici, scambi di prodotti, emigrazione di forze di lavoro o di ricchezza; possono essere rese più rapide e più semplici comunicazioni di ogni genere; e possono ricevere, quindi, impronta diversa anche i rapporti di diritto privato che, nei vari paesi, sempre più si vanno orientando verso aspetti uniformi, o quasi, sì da preparare il campo alla soddisfazione di voti ripetuti per una legislazione unica internazionale in determinati rami del diritto positivo; insomma, la vita degli Stati, nelle sue più varie manifestazioni, appare, ogni giorno di più, dominata da intese e da patti che leghino i vari paesi; stretta e chiusa in una gran rete di accordi, che mentre limitano le singole attività dei vari Stati, rivelano come tutti i popoli siano sottoposti ad una legge di solidarietà, che vieta di compiere ulteriormente una politica di chiuso egoismo. E mentre in tal modo, con un ritmo che la guerra ha reso più rapido e più intenso, si estende il campo degli accordi internazionali, parallelamente, la partecipazione del popolo - di tutto il popolo - al Governo del Paese, con un ritmo egualmente accelerato, ha raggiunto un grado di sviluppo altrettanto notevole quanto giovevole [...]. E' quindi di manifesta evidenza come, nel campo della partecipazione del popolo - a traverso la sua rappresentanza - al Governo della politica estera, non possa più seguirsi la via tenuta fin qui: essa condurrebbe all'assurdo che quanto più il popolo si elevasse, quanto più crescesse il suo diritto o la sua capacità ad avere un peso decisivo nel Governo del Paese, tanto più questo Governo gli sfuggirebbe, perché continuerebbe ad essere retto da intese di gabinetti, sottratte ad ogni pubblicità e sottoposte - forse - solo ad un limitato controllo posteriore, più illusorio che reale. Abbandonare il sistema che finora è stato in vigore, è supremamente necessario, ormai; basta pensare che un popolo potrebbe, al contrario, trovarsi di fronte ad una guerra dichiarata e deliberata ad opera del Governo o di fronte alla necessità ineluttabile della guerra, derivante dall'azione del suo Governo, per escludere senz'altro che questa possibilità abbia a verificarsi; quando da una decisione dipendono insieme l'avvenire e l'esistenza stessa di un popolo, quella decisione non può, non deve essere presa senza che il Parlamento la voglia e l'approvi. E deve essere deliberazione esplicita e preventiva; una disciplina più o meno sentita, più o meno unanime, più o meno coatta non può sostituirsi all'atto di volontà col quale un popolo decide di impegnarsi. L'accettazione del fatto compiuto può significare che ci si pieghi - oramai - all'ineluttabile; non già che quel fatto compiuto corrisponda alla vera volontà popolare. [...] A questi principi si ispira il disegno di legge che il Governo del Re ha l'onore di sottoporre all'approvazione del Parlamento. Dopo quanto si è premesso, non occorre illustrare ampiamente la prima parte dell'articolo unico del disegno. Quanto alla norma contenuta nel capoverso, basta rilevare che essa si uniforma al diritto scritto delle principali costituzioni democratiche in vigore, stabilendo che nelle attuali condizioni della vita politica, in una Nazione civile avente istituzioni parlamentari, non può determinarsi lo stato di guerra senza il consenso di tali istituti. Non occorre spiegare e chiarire che il divieto non riflette i provvedimenti urgenti che fossero per avventura resi necessari per la difesa del territorio, giacché in tal caso straordinario, la necessità suprema di respingere un'aggressione darebbe giustificazione di qualsiasi provvedimento». (ibidem, pp. 1-2)

Note

[1] L'articolo 5 dello Statuto albertino era del seguente tenore: «Al Re solo appartiene il potere esecutivo. Egli è il capo supremo dello Stato; comanda tutte le forze di terra e di mare; dichiara la guerra, fa i trattati di pace, d'alleanza, di commercio ed altri, dandone notizia alle Camere tosto che l'interesse e la sicurezza dello Stato il permettano, ed unendovi le comunicazioni opportune. I trattati che importassero un onere alle finanze, o variazioni di territorio dello Stato, non avranno effetto se non dopo ottenuto l'assenso delle Camere» (Codice costituzionale del Regno d'Italia, Torino, 1893, p. 6).
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