167/3 - Gli Accordi di Santa Margherita

Il 12 novembre 1920, Italia e Regno serbo-croato-sloveno stipulavano il Trattato di Rapallo, contenente norme quadro che, secondo l'art. 6, avrebbero dovuto essere specificate da successivi accordi di carattere esecutivo [1] . Il 1° maggio 1922, in vista dell'inizio della Conferenza italo-jugoslava convocata a Santa Margherita Ligure per concludere gli accordi esecutivi del Trattato di Rapallo, aveva luogo una riunione preliminare tra funzionari del Ministero degli Esteri e dell'Ufficio Centrale per le Nuove Provincie presso la Presidenza del Consiglio, presieduta dal Sottosegretario agli Esteri, Tosti di Valminuta. Nel corso della riunione, i partecipanti sottolineavano l'opportunità che la Conferenza, oltre a predisporre un accordo generale, riprendesse in esame le questioni relative a Zara ed alla sistemazione dei rapporti italo-jugoslavi derivanti dalla successione dei due Stati alla Monarchia austro-ungarica. Tali questioni, discusse nel corso di negoziati bilaterali italo-jugoslavi e durante la Conferenza di Roma tra gli Stati successori, avevano peraltro costituito oggetto di alcuni progetti di convenzioni speciali, talune delle quali erano state già parafate. Riguardo al coordinamento tra tali convenzioni e l'accordo generale che sarebbe stato negoziato nel corso della Conferenza di Santa Margherita, il Segretario Generale del Ministero degli Esteri, Contarini, svolgeva alcune considerazioni, così riassunte nel verbale della riunione:

«S.E. Contarini osserva quanto sia importante che tutte queste convenzioni siano firmate fin d'ora e entrino in vigore simultaneamente alla convenzione generale. A tale proposito chiede sia predisposta una clausola ben chiara al riguardo, con la quale le Alte Parti contraenti si obbligano a fare entrare in vigore le varie convenzioni insieme alla convenzione generale. Sarà da esaminare se quest'ultima debba essere soggetta a ratifica; per parte sua ritiene che tale convenzione in quanto possibile per ragioni politiche va fatta rientrare nel complesso delle disposizioni esecutive del Trattato di Rapallo, per le quali basta l'impegno degli organi governativi». (Verbale seduta Ministero Esteri, 1° maggio 1922, ASE, Conf., 47-1)

All'opinione del Grand'Ufficiale Brocchi, Capo della Delegazione italiana alla Conferenza di Roma tra gli Stati successori, per il quale la convenzione generale non poteva essere sottratta alla «ratifica regolare», Contarini replicava:

«In questa ipotesi si potrà esaminare la possibilità di una ratifica per decreto legge, salvo sottoporre alle Camere l'approvazione del decreto, ulteriormente». (ibidem)

Gli incontri di Santa Margherita si concludevano il 20 maggio 1922. L'11 settembre successivo, il Ministro degli Esteri, Schanzer, scrivendo al Presidente della Commissione Parlamentare per la politica estera, Scialoja, sottolineava le ragioni di urgenza che imponevano di approvare mediante decreto legge l'accordo generale e le convenzioni speciali ad esso collegate. In proposito, riferendosi implicitamente alle disposizioni dell'art. 5 dello Statuto albertino [2] , egli così si esprimeva:

«Siamo [...] in presenza di un caso tipico di urgenza che impone la procedura del decreto legge da presentarsi poi al Parlamento per la conversione in legge. E richiedesi il decreto legge soltanto per una sola disposizione di competenza parlamentare che contengono gli accordi, quella che contempla cioè il pagamento di sedici milioni alla Jugoslavia. Tutte le altre disposizioni sono manifestamente di competenza esecutiva in quanto si risolvono nella semplice esecuzione del Trattato di Rapallo. E' vero che vi è la disposizione riguardante la zona franca di Zara, ma questa materia è già regolata da un precedente decreto legge da convertirsi in legge. I carichi poi che dovrà eventualmente assumersi l'Italia per il funzionamento dello Stato di Fiume non sono contemplati dagli accordi e dovranno essere assunti con speciali provvedimenti o di bilancio o di particolari autorizzazioni. Non sussiste poi l'obbligazione che gli accordi implichino variazione del territorio dello Stato Italiano. Essi si riportano puramente e semplicemente alle precedenti stipulazioni di Rapallo e ad ogni modo si tratterebbe sempre di territorio dello Stato libero e indipendente di Fiume, non di territorio italiano, almeno nei riguardi giuridici. Né sarebbe possibile stralciare la parte concernente il pagamento dei sedici milioni perché tutte le disposizioni sono concatenate in modo da formare un tutto inscindibile e sono congegnate in maniera da dover essere eseguite pochi giorni dopo la firma. [...] Osservo infine che la procedura da me contemplata, cioè della approvazione degli accordi per decreto-legge con la ratifica prima dell'approvazione parlamentare in sede di conversione, ha non pochi precedenti tra i quali mi limiterò a citare quello importantissimo del trattato di pace di San Germano, concluso il 10 settembre 1919, ratificato il 16 luglio 1920, e discusso ed approvato nel settembre dello stesso anno [3] . Anche il trattato di Versailles, che pure conteneva disposizioni di evidente competenza legislativa, fu approvato ed eseguito per decreto-legge». (Schanzer a Scialoja, Roma, 11 settembre 1922, ASE, Gab. AF, 24)

Tale posizione era coerente con l'intesa intervenuta tra le due Delegazioni nel corso dei negoziati di Santa Margherita in merito alla entrata in vigore delle Convenzioni, intesa che veniva così riassunta in una relazione predisposta dal Ministero degli Esteri:

«Furono [...] considerate le possibili difficoltà che ciascuna delle due Parti poteva incontrare costituzionalmente nel mantenere tali impegni, e fu concluso che detta questione, essendo di diritto pubblico, ciascun governo l'avrebbe risoluta con la procedura eccezionale che meglio avrebbe potuto adattarsi. Ed infatti il Governo italiano, per far fede al proprio impegno, malgrado che il sistema del decreto legge sia stato per formale tassativa richiesta della Camera dei Deputati e del Senato inibito in modo assoluto, è deciso a procedere alla ratifica dell'Accordo mediante questo sistema; nonostante che ciò l'obblighi a incontrare gravissime difficoltà al riguardo, in quanto che il suddetto accordo comporta obblighi di natura territoriale e finanziaria». (Relazione del Ministero degli Esteri, Roma, s.d., ASE, Gab. AF, 25)

Il punto di vista del Ministro degli Esteri veniva tuttavia disatteso. Il 23 ottobre 1922, l'Italia e il Regno serbo-croato-sloveno firmavano a Roma gli Accordi e le Convenzioni per l'esecuzione del Trattato di Rapallo, detti di Santa Margherita [4] . Il 16 febbraio 1923, durante la discussione al Senato del disegno di legge di approvazione di tali Accordi, il relatore, Scialoja, dichiarava :

«I presenti accordi sono una specie di conglomerato di varie convenzioni diverse. In nessuna di queste convenzioni si contengono mutazioni di territorio; in alcune di esse, invece, oneri finanziari. E' per questa ragione che alcune convenzioni, secondo l'art. 5 dello Statuto, non possono avere efficacia, se non con la ratifica parlamentare; mentre tutte le altre, in cui non vi è né mutamento di territorio, né onere finanziario, secondo lo Statuto, non avrebbero bisogno di ratifica del Parlamento. Ora io chiedo al Governo: ha esso ritenuta necessaria la ratifica anche per questa categoria di convenzioni? Certamente è sempre diritto del Governo di chiedere la ratifica; ma non è suo dovere quando l'articolo 5 dello Statuto non l'impone. Però, ripeto, il diritto vi è sempre. Se non che la conseguenza della ratifica del Parlamento è abbastanza grave nei nostri rapporti interni; perché il trattato, il quale sia stato approvato per legge, non può più modificarsi se non con una nuova legge. Rimane, pertanto, un po' diminuito il potere del Governo di arrecare modificazioni a questi trattati con altri trattati che non abbiano la ratifica parlamentare». (AP, S, Discussioni, tornata 16 febbraio 1923, p. 4607)

Gli Accordi di Santa Margherita venivano approvati e resi esecutivi nel Regno con L. 21 febbraio 1923 n. 281 [5] .

Note

[1] L'art. 6 del Trattato di Rapallo era del seguente tenore: «Il Regno d'Italia e il Regno dei Serbi, Croati e Sloveni convocheranno una conferenza composta di tecnici competenti dei due Paesi, entro due mesi dall'entrata in vigore del presente trattato. La detta conferenza dovrà, nel più breve termine, sottoporre ai due Governi precise proposte su tutti gli argomenti atti a stabilire i più cordiali rapporti economici e finanziari fra i due Paesi» (Trattati e Convenzioni, v. XXVI, p. 780).
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[2] Per il testo dell'art. 5 dello Statuto albertino vedi nota.......
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[3] vedi anche: 161/3 - Lo scambio delle ratifiche del Trattato di Saint-Germain;
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[4] Testo in Trattati e Convenzioni, v. XXVIII, pp. 491-495.
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[5] Testo in Leggi e Decreti, 1923, p. 1013 segg.
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