1500/3 - L'eccidio di Janina

Il 1° settembre 1923, durante la prima fase della controversia italo-greca originata dall'eccidio, il 27 agosto di quell'anno, della missione del Generale Tellini a Janina [1] , la Grecia denunciava al Consiglio della Società della Nazioni l'occupazione italiana dell'isola di Corfù, qualificandola come misura contraria al Patto della Società. Il Governo italiano eccepiva l'incompetenza dell'organismo ginevrino, trattandosi di controversia relativa al «prestigio ed onore» nazionali, ed accettava, invece, che della questione si occupasse la Conferenza degli Ambasciatori, poiché il Generale Tellini e gli altri tre ufficiali assassinati erano membri della Commissione internazionale di delimitazione delle frontiere dell'Albania, istituita dalla Conferenza stessa. Il 3 settembre 1923, il Ministro degli Esteri ad interim, Mussolini, inviava quindi al Delegato italiano alla Società delle Nazioni, Salandra, le seguenti istruzioni:

«V.E. sosterrà dunque pregiudiziale incompetenza assoluta [...] e se necessario potrà sostenere in linea subordinata appello Corte Giustizia riguardo pregiudiziale stessa». (Mussolini a Salandra, L'Aja, 3 settembre 1923, h. 2.00, ASE, P 1919-30, 1221)

Il giorno stesso, il Ministro d'Italia a L'Aja, Maestri Molinari, dopo aver consultato ufficiosamente il Professor Anzilotti, Giudice della Corte Permanente di Giustizia Internazionale, inviava a Mussolini il seguente telegramma:

«Corte Giustizia Aja esercita due funzioni affatto distinte: ossia quella consultiva e quella contenziosa. Nella prima essa è il consulente legale del Consiglio Società Nazioni e non può emettere pareri che dietro richiesta del Consiglio o dell'Assemblea. Nell'altra funzione la Corte pronunzia sentenze obbligatorie per le parti che la adiscono direttamente all'Aja in virtù di trattati o di compromessi. Nel nostro caso [...] si possono seguire le due seguenti linee indipendenti e contemporanee ossia: insistere a Ginevra affinché Consiglio richieda prima pronunziarsi riguardo nostra pregiudiziale di incompetenza il parere legale della Corte Aja. In pari tempo far conoscere al Consiglio che Italia convinta del suo buon diritto è disposta sottomettere questione Corte Aja. Non avendo Italia né Grecia [...] riconosciuta obbligatorietà giurisdizione Corte [2] occorre previo compromesso arbitrale fra due Governi. E' probabile che Consiglio Società Nazioni anche per dimostrare utilità nuova istituzione appoggi presso Governi interessati seconda soluzione: intanto Consiglio dovrà sospendere ogni decisione in base articolo 16 del patto [...]. Riguardo prevedibile esito finale fra alcuni mesi del parere, oppure del giudizio Aja, Professor Anzilotti non può per ora esprimere avviso nel difetto sufficienti informazioni, riservasi studiare vertenza di cui non dissimula gravità di fronte in genere patto Società Nazioni ed in specie agli articoli 12 e 15 [3] ». (Maestri Molinari a Mussolini, L'Aja, 3 settembre 1923, h. 3.00, ibidem)

Il 5 settembre Maestri Molinari comunicava quanto segue:

«Anzilotti confermando suo parere di massima [...] ritiene che questione competenza da sottoporre eventualmente Corte Aja tanto in via di un parere quanto in via sentenza sia di un esito assai dubbio. Obbligo imposto dal Patto Società a tutti i suoi membri è di sperimentare procedura conciliazione dinanzi suo Consiglio salvo ricorso all'arbitrato in qualsiasi controversia di qualunque natura capace di produrre una rottura. In questione decreto nazionalità Tunisi Marocco [4] fu sollevato dalla Francia che questione rientrava nella competenza interna della Francia stessa e che non era tale da portare ad una rottura. Questa seconda eccezione fu abbandonata dalla stessa Francia e la prima fu rimessa dal Consiglio di Ginevra alla Corte dell'Aja per parere: il quale fu contrario alla Repubblica francese e circostanze attuali sembrano ancora più sfavorevoli a noi sia pel carattere della controversia indubbiamente internazionale sia perché noi appariamo esserci fatta giustizia da noi mediante occupazione isola contro spirito e lettera del Patto (articoli 12 e 15)». (Maestri Molinari a Mussolini, L'Aja, 5 settembre 1923, h. 5.49, ibidem)

Lo stesso giorno, allorché la questione veniva discussa dal Consiglio della Società delle Nazioni, Salandra esponeva quindi la tesi italiana dell'incompetenza della Società. Il 6 settembre il Consiglio rinviava l'esame della questione. Nella riunione del 22 settembre successivo, quando ormai la controversia era risolta e l'isola di Corfù era stata evacuata, il Consiglio incaricava un comitato di giuristi di predisporre il testo di cinque quesiti relativi all'interpretazione e all'applicazione degli artt. 12-15 del Patto. Nella seduta del 26 settembre 1923, il Consiglio approvava il testo di quesiti come proposti dal Comitato di giuristi e discuteva circa la procedura da seguire perché essi trovassero risposta [5] . Il Delegato svedese, Branting, proponeva che, trattandosi di questioni relative all'interpretazione del Patto, venisse chiamata a pronunciarsi la Corte Permanente di Giustizia Internazionale. Il Delegato italiano, Salandra, manifestava invece le seguenti perplessità:

«La Cour [...] d'après son statut, est une Cour de Justice, un tribunal, et ses membres sont des magistrats. Nulle magistrature ne peut se prononcer que sur des questions d'espèce. C'est bien ce que dit l'article 36 du statut de la Cour: "La compétence de la Cour s'étend à toutes les affaires que les parties lui soumettront, ainsi qu'à tous les cas spécialement prévus dans les traités et conventions en viguer." Il ne s'agit ici, ni d'un différend, ni d'une affaire soumise par des Parties, ni d'un cas spécialement prévu dans les traités. Il s'agit de questions juridiques, de l'interprétation du Pacte et aussi, comme on l'a dit, de questions politiques. Les renvoyer à la Cour, c'est donner à celle-ci une compétence que ne lui confère pas son statut. Si l'on examine, d'autre part, les précédents, on verra qu'aucune question abstraite n'a été soumise à la Cour, ni aucune question relative à un amendement du Pacte. La Cour, en effet, n'est pas un corps politique et les juristes qui la composent, y siègent, non pas en tant que juristes, mais en tant que magistrats. Il n'existe pas de cas où l'avis de la Cour ait été demandé sur une question abstraite de droit international et surtout sur une question touchant la compétence du Conseil ou de l'Assemblée de la Société des Nations. Envoyer ces questions à la Cour serait déposséder le Conseil de son pouvoir. C'est au pouvoir souverain que détiennent les délégués des Etats de la Société des Nations qu'il appartient d'amender le Pacte. Il a été dit que, si le statut de la Cour ne prévoyait pas la consultation de ce corps pour l'interprétation du Pacte, le Pacte lui-même la prévoyait par son article 14, où il est dit que: "la Cour donnera aussi des avis consultatifs sur tout différend ou tout point dont la saisira le Conseil ou l'Assemblée". S'il s'agit de demander un avis consultatif, il convient de remarquer que, jusqu'à présent, le Conseil n'a suivi cette procédure que pour des cas d'espèces et non pas pour des questions abstraites. On peut dire qu'un avis consultatif de la Cour ne déposséderait pas le Conseil de ses pouvoirs. Quelle serait cependant la situation, si le Conseil se trouvait en contradiction avec la Cour après avoir reçu d'elle un avis consultatif?». (S.d.N., J.O., 1923, p. 1331)

Branting replicava nei termini così trascritti dal verbale della seduta:

«M. Branting fait remarquer que l'article 14 prévoit des avis consultatifs, non seulement sur tout différend, mais sur tout point dont le Conseil ou l'Assemblée saisira la Cour. Le termes "tout point" lui paraissent justifier le renvoi à la Cour des questions rédigées par les juristes. D'autre part, il y a un précédent. Le Conseil a demandé un avis consultatif à la Cour sur la question de savoir si l'Organisation Internationale du Travail était compétente en matière d'agriculture [6] . Il y a beaucoup de ressemblance entre les deux cas». (ibidem)

Secondo lo stesso verbale,

«M. Salandra reconnaît qu'il ne se rappelait pas le cas cité par M. Branting: le renvoi à la Cour de la question de compétence de l'Organisation internationale du Travail en matière d'agriculture. Il a pu y avoir là, en effet, une question de principe soumise à la Cour pour avis consultatif. Il fait toutefois remarquer que l'on ne saurait guère comparer, au point de vue de l'importance, cette question avec celles dont le Conseil s'occupe actuellement. Il n'interprète pas le mot "point" dans l'article 14 du Pacte comme M. Branting. [...] La question 3 est relative à la compétence du Conseil. C'est une question constitutionnelle et des magistrats ne peuvent pas donner une interprétation authentique. Tout ce qu'ils peuvent faire, c'est constituer une jurisprudence, une doctrine. La question de compétence a un caractère politique extrêmement grave. C'est au Conseil même qu'il appartient de la régler. Si ses collègues le lui demandent, il est prêt à réfléchir encore sur cette question, mais il est peu vraisemblable qu'il change d'opinion». (ibidem, p. 1332)

Il dibattito proseguiva il giorno successivo, quando il Delegato francese, Hanotaux, dichiarava di essere contrario a sottoporre il quarto quesito al parere della Corte e proponeva invece, sostenuto dal Delegato britannico, Cecil, di interpellare al riguardo un comitato di giuristi. Interveniva quindi Salandra, il quale dichiarava:

«J'ai développé, hier, les raisons pour lesquelles il me semble que, logiquement et étant donné le caractère et les fonctions de la Cour Permanente de Justice internationale, nous ne pouvons pas lui soumettre des questions qui [...] ont un caractère constitutionnel, c'est à dire des questions ayant pour conséquence une interprétation authentique du Pacte. En effet, cette interprétation est réservée au pouvoir souverain, c'est à dire au Conseil ou à l'Assemblée. MM. les Délégués ont déclaré qu'ils étaient d'accord sur ce point, mais ont ajouté que, étant donné qu'il ne s'agit que d'un avis consultatif, nos prérogatives se trouvent réservées. J'ai expliqué, hier, qu'en raison même de l'autorité des magistrats qui constituent la Cour de La Haye, l'avis consultatif qui serait formulé par la Cour de Justice nous mettrait dans une situation très difficile. Certes, théoriquement, nous avons le droit d'avoir un avis différent de celui de la Cour de La Haye; mais, en pratique, après que celle-ci aurait donné son avis, notre indépendence serait en quelque sorte annihilé. Je disais également que la Cour permanente de Justice de La Haye n'est pas une académie de juristes, mais une magistrature, ainsi que cela est clairement défini dans son Statut. Lorsqu'elle a été appelée à donner des avis consultatifs, ce fut toujours sur des affaires et non sur des principes. M. Branting a rappelé qu'elle s'était prononcée une fois sur une question de principe, au sujet de la compétence de l'Organisation internationale du Travail en matière d'agriculture; mais cette question pouvait rentrer dans les points dont parle l'article 14 du Pacte. Il s'agit aujourd'hui de savoir jusqu'à quel point le Pacte a diminué la souveraineté des Etats qui y ont adhéré. Il y a là une question non seulement juridique, mais aussi politique, et il n'y a ni magistrats de la Cour de La Haye ni commission de juristes, de quelque sorte que vous puissiez l'imaginer, qui soient en mesure de la résoudre. Seuls peuvent le faire les Etats souverains qui ont souscrit au Pacte. C'est pour ces raisons que je ne peux pas accepter le renvoi de la troisième question à la Cour permanente de Justice internationale». (ibidem, p. 1339)

Cecil, tuttavia, insisteva perché venisse investita la Corte e chiedeva che il Consiglio si pronunciasse con un voto sulla questione. Poiché il Presidente invitava Salandra a proporre un soluzione alternativa, egli così rispondeva:

«Mon opinion est que la question est de la compétence du Conseil. Le Conseil est libre de se faire assister par les juristes. Je reconnais que l'avis de la Cour aurait une grande autorité: il aurait même une si grande autorité qu'il nous serait bien difficile d'avoir une opinion différente, tandis que l'avis des juristes pourrait n'avoir qu'un caractère consultatif. Au reste, pour ces questions, nous n'avons pas besoin de grande science juridique, parce que ce sont surtout des questions politiques». (ibidem, p. 1342)

Poiché Cecil osservava che la Corte sarebbe stata chiamata a pronunciarsi unicamente su questioni giuridiche, Salandra replicava:

«Il n'y a pas de cloison étanche entre les questions juridiques et les questions politiques. En la circostance, la politique est intimement mêlée au droit et je crois même que, dans ces questions, la politique prime le droit». (ibidem, p. 1343)

Dopo ulteriore discussione, Cecil proponeva di rinviare tutti i quesiti ad un comitato di giuristi e di chiedere il parere della Corte solo qualora il Consiglio non avesse accettato le soluzioni proposte da tale comitato. Il dibattito proseguiva il 28 settembre e si concludeva con l'adozione, all'unanimità, di una risoluzione proposta dal rappresentante spagnolo, Quiñones de León, la quale così concludeva:

«Le Conseil décide que ces questions seront trasmises à un comité special de juristes qui aura à donner un avis sur les réponses à y faire. Le Conseil décide que le rapport de ce comité lui sera soumis en temps utile pour qu'il puisse l'examiner dans sa session de décembre prochain. Chaque Membre du Conseil a la faculté de désigner, dans un délai de quinze jours, un juriste pour être membre de ce comité. Les membres ainsi désignés constitueront, avec le directeur de la section juridique du Secrétariat, le Comité de juristes». (ibidem, p. 1352)

Il Comitato dei giuristi, cui partecipava, per l'Italia, Rolandi Ricci, si riuniva a partire dal 18 gennaio 1924 e concordava le seguenti risposte ai quesiti come sopra formulati [7] , comunicandole al Consiglio il 13 marzo 1924:

«I. Le Conseil, saisi par un Membre de la Société des Nations d'un différend présenté par le Membre comme (susceptible d'entraîner une rupture), conformément aux termes de l'article 15 du Pacte, ne doit pas, avant tout autre examen, soit à la demande de l'autre Partie, soit d'office, se prononcer sur le point de savoir si, dans l'espèce, une telle qualification est bien fondée. Le Conseil peut, à tout moment, apprécier la gravité du différend et régler en conséquence les modalités de son action. II. Quand un différend est, contrairement aux termes de l'article 15, alinéa 1, porté devant le Conseil, à la requête de l'une des Parties, alors que ce même différend est déjà l'objet d'une procédure arbitrale ou judiciaire quelconque, le Conseil doit se refuser à procéder à l'examen de la requête. Si, d'accord entre les Parties, la même affaire entre les dites Parties se trouve avoir été précédemment portée devant une autre juridiction et s'y poursuivre régulièrement, peut se poursuivre de même par une autre voie si il est conforme aux principes généraux du droit que le renvoi puisse être demandé ou ordonné. III. Quand un différend, susceptible d'entraîner une rupture, est porté devant le Conseil à la requête de l'une des Parties, conformément aux termes de l'article 15, paragraphe premier, le cas envisagé par le paragraphe 8 de l'article 15 est le seul cas où le Conseil n'a pas à examiner le différend. Notamment, les réserves généralement mises dans la plupart des traités d'arbitrage ne peuvent faire l'objet d'une exception opposable par l'une des Parties. Le Comité croit utile de faire observer que, le cas échéant, le Conseil, en réglant les modalités de son action, devra tenir compte des engagements internationaux, tels que les traités d'arbitrage et les ententes régionales qui assurent le maintien de la paix. IV. Des mesures de coercition qui ne sont pas destinées à constituer des actes de guerre peuvent être conciliables ou non avec les termes des articles 12 à 15 du Pacte, et il appartient au Conseil, saisi du différend, de décider immédiatement, en s'inspirant de toutes les circostances et de la nature des mesures prises, s'il y a lieu de recommander le maintien ou la cessation de celles-ci. V. La responsabilité d'un Etat, pour crimes politiques commis sur la personne des étrangers sur son territoire, ne se trouve engagée que si cet Etat a négligé de prendre toutes les dispositions appropriées en vue de prévoir le crime et en vue de la poursuite, de l'arrestation et du jugement du criminel. Le caractère public reconnu que revêt l'étranger, les circostances dans lesquelles il se trouve sur le territoire de l'Etat entraînent pour celui-ci, un devoir de vigilance spéciale à son égard». (S.d.N., J.O., 1924, p. 524)

Poiché il Presidente proponeva di approvare tutte le risposte con un'unica decisione, Salandra rendeva la seguente dichiarazione:

«J'adhère à la proposition que le Conseil approuve en bloc les conclusions du Comité spécial et je renonce, pour ma part, à toute déclaration ou réserve. Le Gouvernement royal d'Italie et, personnellement, le délégué qui a l'honneur de le représenter comptent que cette ligne de conduite sera considérée comme la preuve de leur adhésion loyale aux principes essentiels du Pacte et de leur désir que la Société des Nations puisse développer de plus en plus son oeuvre bienfaisante dans le but de maintenir les meilleurs rapports parmi les peuples civilisés et d'assurer la paix du monde. Il n'y a pas besoin d'exprimer au Conseil les raisons de la haute opportunité politique qui justifie la proposition d'exclure toute modification des formules qui ont été élaborées par le Comité de juristes». (ibidem, p. 525)

Note

[1] vedi anche: 1444/3 - L'occupazione italiana di Corfù;
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[2] vedi anche: 1499/3 - La giurisdizione della Corte Permanente di Giustizia Internazionale;
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[3] Il testo degli articoli citati è in Trattati e Convenzioni, v. XXIV, pp. 90-93.
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[4] vedi anche: 54/3 - I Decreti di nazionalità in Tunisia; 1486/3 - I Decreti di nazionalità in Tunisia;
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[5] I quesiti erano così formulati: « Première question : Le Conseil, saisi par un Membre de la Société des Nations d'un différend présenté par ce Membre comme "susceptible d'entraîner une rupture", conformément aux termes de l'article 15 du Pacte, doit-il, avant tout autre examen, soit à la demande de l'autre Partie, soit d'office, se prononcer sur le point de savoir si, dans l'espèce, une telle qualification est bien fondée? Deuxième question : Le Conseil, saisi, conformément à l'article 15, paragraphe 1 er, par un des Membres de la Société des Nations, doit-il, soit à la demande d'une Partie, soit d'office, surseoir à l'examen du différend quand, par une autre voie, se poursuit, du consentement des Parties, la solution de ce différend? Troisième question : L'exception déduite de l'article 15, paragraphe 8, du Pacte, est-elle la seule exception d'incompétence tirée du fond qui puisse être opposée à l'examen du Conseil? Quatrième question : Des mesures de coercition, qui ne sont pas destinées à constituer des actes de guerre, sont-elles conciliables avec les termes des articles 12 à 15 du Pacte, quand elles sont prises par un Membre de la Société des Nations contre un autre Membre de la Société, sans recours préalable à la procédure prévue dans ces article? Cinquième question : A quelles conditions et dans quelles limites la responsabilité de l'Etat se trouve-t-elle engagée par le crime politique commis sur son territoire?» (S.d.N., J.O., 1923, p. 1328).
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[6] C.P.J.I., Recueil des Avis Consultatifs, s. B, n. 2 e 3, p. 8 segg.
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[7] L'unica modifica riguardava il quinto quesito, in cui venivano aggiunte le parole «commis sur des étrangers», dopo «le crime politique».
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